理论前沿 | 戴斌：我国旅游业发展40年
摘要
改革开放以来，我国旅游业功能定位不断变化，从外事接待转变为拉动内需、推动经济增长转型的重要抓手。从为国创汇发展为国民经济战略性支柱产业，旅游市场从政府主导发展为政府、市场、企业、个人多方共商共治。旅游行业逐渐实现依法兴旅、依法治旅和依法强旅。我国从旅游资源大国到旅游大国再走向旅游强国。
改革开放的40年，是旅游业功能定位不断变化、战略摆位不断提升的40年，是我国国民旅游权利广泛普及的40年，是市场主体从无至有、由弱变强的40年，也是治理体制从行政主体单一管理到多方共商共享共治、从人治到法治的40年。
1979年，在邓小平同志“黄山讲话”的指引下，中国旅游业迈出历史性步伐，逐步从外交事业转向经济产业，走出了一条先入境、后国内、再出境的特色发展道路。
改革开放初期，国内旅游仅有小规模公务差旅，更不存在严格意义上的出境游。由外事接待转轨而来的旅游业，承载着为国创汇的光荣使命，形成了入境旅游一枝独秀的市场格局。
相对于快速发展的入境市场和海外客源强劲的消费能力，国内落后的接待条件成为制约旅游业发展的短板，突出表现为饭店短缺、交通紧张、卫生条件落后等基础设施供给不足。为解决这一时期的供求矛盾，面对资金短缺问题，旅游业开启了一轮政府主导、利用外资的基础设施建设，逐步缓解了住宿接待设施紧张的瓶颈状态。
在旅游业发展初期，受接待能力不足、消费条件不充分等因素限制，旅游对经济的拉动作用并未显现，直至20世纪90年代初期，我国开始认识到旅游业对扩大消费与拉动经济增长的重要性，为满足入境市场需求而快速建设起来的基础设施也具备了服务国内客源的能力。
在应对1993年的通货膨胀以及1997年亚洲金融风暴中，旅游拉动内需的作用得到高度重视，催生了激发国内旅游需求的政策供给。1995年我国实施“双休日”制度和1999年“黄金周”政策，促使国内假日旅游出现井喷，国内旅游市场就这样从无到有、由小到大发展起来。日渐增长的内生性消费需求与入境旅游共同构成了中国旅游业发展的两个基础支撑。1998年，中央经济工作会议明确提出将旅游业确定为国民经济新的增长点。
旅游业功能与定位的转变，推动了行政管理体制改革，政策创新的重点放在产业体系培育上来。1985年，国务院提出了“政企分开、统一领导、分级管理、分散经营、统一对外”的体制管理原则，使我国旅游业由行政管理转向行业管理，从直接管理转变为间接管理，同时明确了这一时期旅游发展的指导方针，即“要从只抓国际旅游转变为国际、国内旅游一起抓；从主要搞旅游接待转变为开发、建设旅游资源与接待并举；从以国家投资为主建设旅游基础设施转变为国家、地方、部门、集体、个人一起上，自力更生与利用外资一起上”，有效促进了各类资本向旅游业的聚集，标志着我国旅游业进入全面构建旅游产业体系的新阶段。
同年，国务院发布我国旅游业第一部行政法规《旅行社管理暂行条例》，为各类市场主体规范发展奠定了法制基础。1987年，《旅游涉外饭店星级的划分与评定》标准颁布，标志着我国旅游业标准化工作的开始。1995年，全国旅游标准化技术委员会成立，带动了整个旅游服务业标准化的建设，促进了产业整体水平的提升。中国旅游产业体系的培育完成了从计划到市场、从封闭走向开放的渐变过程。
纵观改革开放前20年，在经济发展水平较低、基础设施不完善、市场经济发育水平不高的特殊国情下，旅游业依靠政府主导的发展战略，取得了前所未有的发展成就。政府管理也完成了从最初集中解决供给、满足入境市场逐步转向拉动内需、撬动国内市场、培育市场主体的职能转变。
2002年11月15日，韩国一家旅行社的职员在向中国客户发放旅游宣传品。 新华社记者张明摄
跨入新世纪后，随着经济的高速增长和人们生活需求的日益丰富，强劲的国民旅游需求驱动旅游业不可逆转地走进大众旅游时代。旅游业的战略地位不断提升，行业管理进入法治时代，政府放弃直接干预，更加强调宏观调控作用。
从20世纪末，在相关政策刺激下国民旅游需求的有效释放，到2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》明确强调以国内市场为基础，再到2011年国务院常务会议决议将5月19日确立为“中国旅游日”，大众旅游时代悄然到来。在此期间，国内旅游需求得到有效释放，与旅游发达国家的差距日益缩小。
2011年，我国国内旅游人数达26.4亿人次，是1999年的3.7倍；国内旅游总收1.93万亿元，是1999年的6.8倍。作为国民旅游需求升级与延伸的出境游，连续15年保持两位数以上的增长，在2011年突破7000万，是2000年的7倍3。
截至“十一五”末期，我国已成为世界第三大入境旅游接待国和第四大出境旅游消费国，并形成了全球最大的国内旅游市场，旅游业进入大众化、产业化发展的新阶段，最终形成“入境旅游势头不减、出境旅游强势发展及国内旅游成为绝对主角”的三大旅游市场协调发展的新局面。
顺应大众旅游时代日趋多元的旅游需求，旅游市场主体进入了政府引导、资本驱动的快速成长期。产业体系的培育完成了从单一到综合的发展过程，主要表现为国有旅游企业的改革、重组和民营旅游企业的市场化成长。民营资本的大量进入还形成了中信、万达、富力等新型产业投资主体。随着企业规模的扩大，经营能力的提升，部分有实力的旅游企业陆续上市，市场主体进入了产融结合的新阶段。
旅游需求的快速释放与市场主体全面建设的背后，是旅游业不断提升的战略定位。2001年，国务院《关于进一步加快旅游业发展的通知》中指出：“树立大旅游观念，充分调动各方面的积极性，努力扩大旅游发展规模，进一步发挥旅游业作为国民经济新的增长点的作用。”2006年，《中国旅游业发展“十一五”规划纲要》明确提出，要把旅游业培育成为国民经济的重要产业。2009年12月，《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发[2009]41号），明确提出要“把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，标志着旅游业正式进入了国家战略体系。
随着市场主体的丰富完善，旅游行业管理的重点也随之变化，以旅行社和饭店行业为重点向大旅游、大市场、大产业方向转变，一系列行业性管理规章和办法出台，推动旅游管理向纵深发展。为了保障大众旅游权利，规范完善旅游市场环境，2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》指出：要抓紧旅游综合立法，加快制定旅游市场监管、资源保护、从业规范等专项法律，不断完善相关法律法规。全国人大正式启动立法程序，实现历史性突破，对旅游业产生了深远的影响。2013年《中华人民共和国旅游法》开始施行，国民旅游权利被写入法律并得到充分保障，旅游市场秩序进一步规范，也标志着中国旅游业进入了全面依法兴旅、依法治旅、依法强旅的新阶段。
经文化和旅游部综合测算，2019年“五一”假日期间全国国内旅游接待总人数1.95亿人次，实现旅游收入1176.7亿元。图为2019年5月4日无人机拍摄的济南趵突泉景区。 （新华社发）
党的十八大以来，我国经济发展进入了以经济增速换挡、发展方式转变、结构深度调整、发展动力转换为主要特征的新常态。2015年，习近平总书记首次提出供给侧结构性改革，为旅游业的调整、优化、转型、升级指明了方向。2018年，国家机构改革，文化和旅游部的组建更为旅游业发展带来重要历史机遇。
自2009年被确立为国民经济战略性支柱产业以来，旅游业已成为衡量人民群众生活水平的重要指标，服务业的龙头和幸福产业之首。旅游业始终与国家战略相向而行，在扶贫攻坚、乡村振兴、刺激消费、投资就业等领域发挥了重要作用，成为全面深化改革的重要抓手和新常态下经济增长的重要引擎。在文旅融合发展的新时期，文化和旅游部逐步明确了“宜融则融，能融尽融；以文促旅，以旅彰文”的工作思路，旅游业更承载着传扬我国优秀传统文化、红色革命文化和社会主义先进文化，讲好中国故事、将美丽中国推向世界的时代任务。从治理主体来看，从以单一的旅游行政主管部门为中心，已发展成为行政主体、市场主体、行业协会、消费主体和社区居民共创共享共治的多元化治理格局。党的十八大以来，先后完善了以《旅游法》《国民休闲纲要》《“十三五”旅游业发展规划》为代表的制度框架，形成以旅游警察、旅游巡回法庭、旅游工商分局为代表的旅游市场秩序综合治理体系。
2017年，作为全球最大的国内旅游市场，我国国内旅游达50亿人次，出境旅游1.3亿人次，意味着旅游已从少数人享受的权利变成老百姓的日常生活。在总量指标突破的同时，旅游消费的细分趋势明显，以体育旅游、避暑旅游、冰雪旅游、研学旅游为代表的分众市场崛起，区域热点不断涌现，标志着大众旅游正在从初级向中高级阶段快速演变。
旺盛而多元的消费需求孕育了强大的市场主体，并且释放不断增强的国际影响力。巨大的市场存量和日趋激烈的竞争环境，也重新唤醒了传统旅游业态的企业家精神，传统企业的创新、新业态的发育、战略投资和并购重组，多方的博弈竞合，正在改写旅游产业版图。
消费需求与行为的变迁对市场供给提出了新的要求，为旅游领域的创新创业注入活力。2016年全国旅游工作会议提出将“全域旅游”作为新时期的旅游发展战略，打破了传统的“好山好水好风光，圈山圈水收门票”的旅游开发模式，强调以“主客共享”的发展理念。经过40年的努力奋斗，中国旅游业逐步走进世界旅游经济体系的中心位置。站在大众旅游新时代，全域旅游新方位，旅游经济发展的动能正在由传统资源，转向文化、科技和资本驱动的新业态和新模式，需要大力培育科技、教育、文创、法律、公关、游说等新时代旅游发展的全新动能，积极探索与国际组织、国家和地区、非政府组织、社区居民等多元主体相协调的发展模式，强化法治和契约精神，共商共建共享全球化旅游发展的未来。
改革开放40多年，见证了国民在全球范围内自由行走，见证了旅游市场的高速增长，也见证了旅游业在国家战略中的责任担当。未来，旅游业的高质量发展，需要坚持“以人民为中心”的发展理念，需要所有从业者以“更多的国民旅行，更高的品质分享”为己任，需要提高全行业的创新发展、全社会的广泛参与，建设高度集约型的世界旅游强国。
作者：戴斌，中国旅游研究院院长、文化和旅游部数据中心主任，教授、博士生导师，享受国务院政府特殊津贴
本文发表于《前线》杂志2019年第5期，原标题“改革中蝶变 开放中成长——我国旅游业发展40年”，文章有删减
责编：曹晶
排版：邝岩
监制：李爱玲
图片来源于新华社
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